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Breve análise da reforma tributária

Breve análise da reforma tributária que se aproxima: a potencial proposta do governo federal e a PEC n. 45 – 14 de agosto de 2019.

Desde a aprovação, pela Câmara dos Deputados, da proposta de emenda constitucional para a reforma da previdência, parte dos olhos se voltou para a reforma tributária. Isto reforça a onda reformista adotada pelo governo federal desde o mandato de Michel Temer – com a já finalizada reforma trabalhista, a reforma previdenciária que está prestes a ser consolidada e a potencial reforma tributária que se aproxima.
Existem diferentes propostas para esta reforma e o debate se faz necessário, desde já, para trazer algo inexistente dentro do atual sistema tributário: a transparência.

Há consenso sobre a necessidade de revisão do sistema tributário nacional – embora, vale dizer, projetos neste sentido venham sendo discutidos há décadas, sem avanço significativo. Neste momento, o ambiente político é favorável ao sucesso da reforma.
O modelo brasileiro de tributação, sobretudo na produção e no consumo, produz ineficiências e reduz a produtividade, onera os investimentos e as exportações, eleva o custo burocrático do pagamento dos tributos, gera grande passivo contencioso e estimula a guerra fiscal entre os estados. Não suficiente, provoca problema político em virtude de sua falta de transparência, já que impede os contribuintes e os consumidores de conhecerem, de forma efetiva, o montante de tributos incidentes sobre os bens disponibilizados no mercado.

Uma reforma tributária ampla precisará abordar a tributação da renda e a tributação do consumo, além de discutir a desoneração da folha e o financiamento da previdência.

A discussão é complexa e impossível de ser analisada, de forma completa, em um curto texto. Portanto, em uma rápida análise, o presente artigo pretende analisar as duas propostas que, a princípio, devem nortear a discussão política no segundo semestre: o embrião de uma proposta do governo federal, que deverá ser anunciada nas próximas semanas, e a Proposta de Emenda Constitucional n. 45, de autoria do deputado Baleia Rossi e que segue modelo apresentado pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), que se limita à reforma da tributação sobre a circulação e consumo de bens e serviços, mas que estabelece projeto ambicioso de unificação do PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS.

A proposta do governo federal, encabeçada pelo Ministro da Economia Paulo Guedes e pelo secretário da Receita Federal Marcos Cintra, ainda não é oficialmente conhecida, mas passou a ser desenhada por meio de manifestações públicas nas últimas semanas.

Pelas notícias publicadas e pelas informações coletadas até o momento, a proposta do governo federal terá três pilares: (i) a alteração no imposto de renda de pessoas físicas e jurídicas, (ii) a criação de imposto sobre valor agregado (IVA) de nível federal e (iii) a instituição de contribuição de pagamentos, a fim de substituir a tributação sobre a folha de pagamento – que hoje muito onera todo empresário.

No que toca à alteração do imposto de renda, os representantes do governo têm falado sobre a potencial redução de alíquota, a alteração da faixa de isenção para as pessoas físicas e a criação de um teto para as deduções decorrentes de gastos com saúde e educação. Quanto à criação de do imposto sobre valor agregado, a ideia se assemelha à natureza do projeto da PEC n. 45/2019, mas se limita a tributos de competência federal. Por isso, neste assunto, reportar-se-á à análise da proposta do deputado Baleia Rossi, que será realizada mais adiante.

A questão mais controvertida dentro da esperada proposta do governo é a implementação de Contribuição sobre Pagamentos (CP), que em muito se assemelha à extinta Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF). Este novo tributo teria como fim a desoneração da folha de pagamento – e, ao final do dia, o financiamento da previdência social.

A instituição de tributo sobre movimentações financeiras traz, consigo, problemas que deverão fazer parte do debate político. Em primeiro lugar, porque o modelo, historicamente, estimula a ineficiência financeira: ao longo do tempo, os contribuintes descobrem maneiras de evitar ou reduzir os valores das movimentações financeiras, a fim de fugir da tributação. Em segundo lugar, a contribuição pensada seria cumulativa e, por isso, atuaria em cascata – ou seja, os produtos e os bens com cadeias maiores acabariam sofrendo tributação maior. Além disso, esse modelo foge da ideia de tributação sobre a renda e acaba por tributar toda e qualquer transação financeira – como aquelas, por exemplo, entre marido e mulher, pais e filhos e outras transferências cotidianas que não envolvem geração de renda.

Igualmente, ao menos a princípio – já que ainda não foi colocada no papel –, a proposta do governo federal não eliminaria a guerra fiscal entre os estados e, também, o grande contencioso causado pela discussão sobre o enquadramento de produtos entre mercadorias e serviços, na crescente disputa entre o ICMS e o ISS.

Ainda é difícil analisar a potencial proposta do governo, considerando que não foi oficializada e que, dela, muito pouco se sabe.

A segunda proposta aqui analisada, inserida na Proposta de Emenda Constitucional n. 45/2019, de autoria do deputado Baleia Rossi e de apoio técnico do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), é focada na tributação do consumo – e não resolve outros problemas, como a grande carga tributária sobre a folha de pagamentos. Por outro lado, possui como virtude a simplificação do sistema tributário, a transparência, a neutralidade e a eliminação da guerra fiscal. É esta proposta que vem sendo foco de discussão da literatura tributária no último ano.

A PEC n. 45 envolve a unificação de cinco tributos gerais incidentes sobre a produção e o consumo de bens e serviços – PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS. Os cincos tributos aqui identificados seriam substituídos por um único imposto, denominado Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), com a receita compartilhada entre a União, os estados e os municípios. Dentre as suas principais características, o IBS seria não-cumulativo e adotaria regime de crédito financeiro – sendo que o imposto pago em etapas anteriores da cadeia geraria crédito.

A substituição dos tributos aconteceria de forma gradual, durante período de transição de dez anos. A carga tributária seria mantida durante esse período, em que a alíquota do IBS seria elevada, enquanto os demais tributos seriam minorados e enquanto os benefícios fiscais de ICMS, decorrentes da guerra fiscal, seriam eliminados de forma gradativa. Ao final desse período, PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS seriam extintos.

Portanto, a proposta revela projeto ambicioso de reforma estrutural, a fim de corrigir as distorções provocadas pelo modelo vigente.
Para a literatura tributária, a PEC n. 45 se destaca por adotar sistema já existente em vários outros países – o IBS segue o modelo do Imposto de Valor Agregado (IVA), amplamente adotado nos países europeus –, por ter uma base ampla – todos os bens e serviços – e, a princípio, por criar alíquota única. Assim, seriam evitados os problemas decorrentes da classificação – entre bens e serviços e entre diferentes alíquotas – e a abertura de grandes discussões judiciais, por meio de uma grande simplificação do sistema tributário.

A princípio, as agendas das duas propostas – a do governo federal e a PEC n. 45 – não são incompatíveis, já que eventual reforma da tributação sobre o consumo não elimina a necessidade de revisão da tributação incidente sobre a folha de pagamento – e vice-versa.

Embora exista entendimento majoritário de que a PEC n. 45 traria, possivelmente, a melhor reforma tributária, há grande receio de que uma transformação de tal magnitude não consiga aprovação política – principalmente, de muitos dos estados e dos municípios, em virtude da unificação de tributos federais com o ICMS (estadual) e o ISS (municipal) e da consequente perda de autonomia e de poder político. Por isso, podem ser esperados novos projetos nas próximas semanas, ao mesmo tempo em que ganha força a ideia do governo federal de unificação de tributos federais – sem o envolvimento de tributos de competência estadual e municipal.

De toda forma, há consenso de que esta questão deverá ser debatida no segundo semestre deste ano, dentro de uma janela de oportunidade política para reformas que, historicamente, se limita ao primeiro ano do mandato do chefe do executivo federal.

Trechos excluídos.

1. Parte da doutrina concorda que o sistema pode funcionar se a alíquota for baixa, desde que torne possível desonerar a folha de pagamento – o que já foi tentado pelo governo de Dilma Roussef em 2014, por meio da criação da Contribuição Previdenciária sobre a Receita Bruta (CPRB. Inicialmente desenhada para abarcar sete setores, mas foi desvirtuado e será extinto até dezembro de 2010.

2. Do ponto de vista social, trabalha com a ideia de desoneração de itens da cesta básica para as famílias mais pobres – vinculadas ao Bolsa Família. Do ponto de vista empresarial, trabalha com a ideia de que os benefícios fiscais – concedidos principalmente no âmbito da guerra fiscal e que tendem à ineficiência – deveriam ser substituídos por política federal de desenvolvimento regional na forma de subvenção e de alocação de recursos.

Para as empresas do Simples Nacional, a PEC n. 45 também traz regramento específico. Elas poderiam optar entre: (i) a manutenção do Simples atual, em que não gerariam ou transfeririam créditos, ou (ii) a adoção do regime do IBS, com créditos e débitos, e redução da incidência do regime do Simples na medida dos cinco impostos substituídos. Como descrito na própria proposta do CCIF, “a tendência é que as empresas que vendem para consumidores finais (que são a grande maioria” optem pela primeira alternativa e aquelas que estão no meio da cadeia prefiram a segunda alternativa”.

O modelo seria complementado por um imposto seletivo federal sobre bens e serviços cujo consumo seria escolhido desestimular.

3. A proposta parte do pressuposto de que qualquer tratamento favorecido a determinado setor provocaria a oneração de outro – já que a carga tributária precisa ser mantida de forma constante, em virtude das despesas do Estado.

De forma superficial, é possível dividir os tributos entre fiscais – com o objetivo de arrecadar para financiar a atividade estatal – e extrafiscais – com o objetivo não fiscal, como regular o mercado ou influenciar determinado comportamento por parte das empresas, dos contribuintes e dos consumidores. A ideia do IBS parte da premissa de que o imposto geral sobre consumo deveria se limitar a financiar a despesa da atividade estatal, e que políticas públicas seriam melhor trabalhadas por meio de outros instrumentos.

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